地方自治の本旨は、一般に「団体自治」と「住民自治」の二つから構成されると説明されます。
そのうち団体自治とは、地方公共団体が国から独立した法人格を持ち、自らの責任で行政を行うことを意味します。
しかし、ここで一つの根本的な問いが生じます。
財源がなければ、団体自治は実質的に成り立つのでしょうか。
本稿では、団体自治と財政自主権の関係を整理します。
1 団体自治とは何か
団体自治とは、地方公共団体が国の下部機関ではなく、独立した統治主体として位置付けられることを意味します。
具体的には、
・条例制定権
・行政執行権
・組織編成権
などが含まれます。
これらは憲法第92条および第94条を根拠としています。
しかし、これらの権限を形式的に持っていても、実際に政策を実行できなければ自治は空洞化します。
2 財政自主権の意味
財政自主権とは、地方公共団体が自らの判断で財源を確保し、支出を決定できる権限を指します。
その要素は大きく三つに整理できます。
第一に、課税自主権。
第二に、予算編成権。
第三に、財源の安定性。
地方税の税率を条例で定める権限や、独自課税の導入はこの一部です。
もっとも、日本では地方税の税目や標準税率は法律で定められており、完全な自由があるわけではありません。
3 団体自治に財政的裏付けは必要か
学説上は、団体自治が実質的に機能するためには、一定の財政的裏付けが不可欠であると考えられています。
なぜなら、
財源を国が全面的に統制すれば、地方は政策選択の自由を失うからです。
極端な例を挙げれば、地方税を廃止し、国の補助金のみで運営する仕組みにすれば、形式的な自治は残っても実質的な団体自治は弱体化します。
したがって、団体自治の保障には、一定の財政自主権が内在すると解する見解が有力です。
4 最高裁の立場と立法裁量
もっとも、判例は地方財政制度について国会の広い裁量を認めています。
地方税の種類や交付税制度の設計について、違憲とされた例はありません。
このことは、財政自主権が絶対的な権利として保障されているわけではないことを示しています。
つまり、
・団体自治は憲法上保障される
・しかし財政制度の具体的内容は立法政策に委ねられる
という構造になります。
5 地方交付税との関係
地方交付税は、財政自主権を補完する制度といえます。
一方で、交付税への依存度が高まると、国の財政方針が地方財政を左右します。
この点に団体自治との緊張関係があります。
交付税は財源保障の役割を果たしますが、同時に国との財政的結びつきを強める側面も持っています。
財政自主権を拡充するためには、
・地方税源の充実
・税源偏在の是正
・過度な補助金依存の回避
が重要となります。
6 分権改革以降の議論
1990年代以降の地方分権改革では、団体自治の強化が重視されました。
税源移譲や地方消費税の拡充は、財政自主権を強める試みといえます。
しかし同時に、交付税総額の抑制や財政健全化政策も進められ、地方財政の自由度は必ずしも大きく拡大したとはいえません。
団体自治と財政規律の調整は、現在も続く課題です。
7 理論的整理
団体自治と財政自主権の関係は、次のように整理できます。
団体自治は憲法上の制度保障である。
財政自主権は団体自治を実質化するための不可欠な要素である。
ただし、その具体的範囲は立法裁量に委ねられている。
したがって、地方財政制度の改革は、団体自治の実質を損なわない範囲であれば憲法上許容されます。
結論
団体自治は、単なる組織上の独立ではありません。
それは、政策を選択し、住民に対して責任を負う統治主体としての自立を意味します。
その自立は、財源という基盤なしには成立しません。
財政自主権は団体自治の核心的要素であり、両者は切り離せない関係にあります。
もっとも、日本国憲法は財政制度の具体的内容まで固定していません。
重要なのは、制度の形式ではなく、地方自治の実質が維持されているかどうかです。
団体自治と財政自主権の関係をどう再設計するかは、交付税制度改革や税源配分見直しの議論の根底にあるテーマです。
地方自治を形だけでなく実質として守るための制度設計が、今後も問われ続けます。
参考
・日本国憲法 第92条・第94条
・芦部信喜『憲法』
・佐藤幸治『日本国憲法論』
・地方分権改革推進委員会最終報告書
